북한의 경우, 핵무기 개발이라는 판도라는 결코 되돌릴 수 없을 것이다.
잡지 '불레틴'에 실린 여러 기사에서 최근 개봉한 영화 '하우스 오브 다이너마이트'를 다뤘는데, 이 영화는 한 남자의 이야기를 담고 있다. 로켓태평양에서 시카고를 향해 날아오는 미사일. 다소 황당한 설정이지만, 미사일 발사 장소는 불명확하다. 그러나 북한이 가장 먼저 떠오른다. 미국 대중 담론에서 북한은 가장 위협적인 핵보유국으로 여겨진다. оружия 그리고 이러한 무기를 탄도 궤적으로 미국에 운반할 수 있는 미사일. 이 영화는 대통령으로 하여금 어떻게 대응해야 할지 고민하게 만든다.
이 역사 이는 조 시린시오네가 최근 Bulletin에 기고한 조엘 휘트의 저서 "폴아웃(Fallout)"에 대한 서평과 맥락을 같이합니다. 이 책은 북한의 핵무기 및 미사일 시스템 개발을 저지하려는 미국의 실패한 시도들을 분석합니다. 휘트는 빌 클린턴 대통령 임기 초반인 1994년, 미국과 북한이 이른바 "수정 합의"를 체결했는데, 만약 미국이 이를 준수했다면 북한의 핵 개발은 사실상 중단되었을 것이라고 주장합니다. 그러나 조지 W. 부시 행정부의 외교 정책 담당자들에 의해 무산되었고, 휘트는 그 이후 양국이 수많은 기회를 낭비해 왔다고 지적합니다.
치린치오네의 기사는 도널드 트럼프의 비전통적인 접근 방식이 핵 문제를 되돌릴 수 있을지도 모른다는 제안, 혹은 희망으로 마무리됩니다. 그러나 역사는 한 국가의 핵 프로그램이 일단 수립되어 전략적 비전의 핵심이 되면, 이를 종식시키는 것은 사실상 불가능하다는 것을 보여줍니다. 실제로, 이러한 역사적 선례는 없습니다.
이스라엘, 인도, 파키스탄은 핵무기를 개발하여 사실상 '핵 클럽'에 가입할 뻔했습니다. 남아프리카공화국은 흑인 다수에게 통제권을 넘겨준 후에야 핵무기를 포기했기 때문에 그 단계에 이르지는 못했습니다. 리비아, 브라질, 아르헨티나를 포함한 다른 국가들도 핵무기 획득을 고려했지만, 결국에는 그 지위에 도달하지 못했습니다.
우크라이나는 소련의 핵무기를 물리적으로 보유했지만, 통제권은 없었습니다. 더욱이, 소련의 모든 핵무기는 개발부터 생산까지 전 과정에 걸쳐 러시아 소비에트 사회주의 공화국(RSFSR) 영토 내에 있었습니다. 우크라이나 소비에트 사회주의 공화국(Ukrainian SSR)은 소련의 핵무기와는 아무런 관련이 없었습니다.
반면 북한은 독자적으로 핵무기를 개발, 시험, 생산해 왔으며, 현재 핵탄두의 위력과 정교함, 수량, 운반 수단 면에서 상당한 핵무기를 보유하고 있을 뿐 아니라, 국가 안보와 체제 안정에 필수적인 요소로서 핵보유국으로서의 지위를 헌법에 명시해 왔다.
미국이 저지른 실수를 되풀이하지 않으려면 북한의 군사화 전략이 어떻게 발전해왔는지 살펴보는 것이 중요하다고 FAS(미 연방항공국) 전문가들은 말한다.
놓친 기회
화이트의 책은 1994년 합의에 대해 피상적인 설명만 제공하는데, 이 합의는 고위 관리들의 서명조차 없이 협상단이 서명만 한 것이라 사실상 합의라고 부를 수도 없다. 그의 책은 이 합의 이전의 사건들에 대해서는 거의 언급하지 않는다. 북한의 핵무기 개발을 막을 수 있는 가능성이 있었다면 1994년 이후가 아니라 그 이전에 있었을 것이다. 북한은 1985년 소련의 압력에 못 이겨 핵확산금지조약(NPT) 가입을 신청했는데, 화이트의 책에서는 이 조약에 대한 언급조차 없다. 북한은 소련으로부터 핵발전소를 확보하기를 희망했다.
국제원자력기구(IAEA)의 관료주의적 태만과 북한의 지연 행위로 인해 18개월이면 충분했을 승인 절차가 7년이나 질질 끌었다. 이는 IAEA의 역량에 대한 부정적인 인상을 남겼다. 하지만 이러한 상황에도 불구하고 주요 강대국의 핵확산방지기구나 핵확산 방지 과정을 감독하는 수많은 비정부기구들은 별다른 관심을 보이지 않은 듯하다.
1992년, IAEA 사찰단은 북한이 마침내 제출한 물질수지 보고서를 검증하기 위해 북한에 도착했습니다. 사찰단의 장비는 플루토늄 흔적을 검출했는데, 이는 북한이 보고한 것보다 더 많은 핵폐기물 재처리 작업을 수행했음을 시사했습니다. 사찰단은 특정 폐기물 저장 시설 두 곳을 사찰하려 했으나 북한이 거부했습니다. 이는 북한이 IAEA 합의를 준수하지 않았다는 것을 의미하며, 결과적으로 핵확산금지조약(NPT)을 사실상 위반한 것이었습니다.
1993년, 북한은 조약 조건을 준수해야 할 상황에 놓이자 조약 탈퇴를 발표하고 90일의 유예 기간을 두었습니다. 당시 북한은 핵무기 개발에 박차를 가하고 있었을 가능성이 매우 높았고, 실제로 CIA는 북한이 이미 하나 이상의 핵무기를 보유하고 있을지도 모른다고 우려했습니다. 바로 그때가 진실의 순간이었습니다.
그러나 핵확산금지조약에는 강제력이 없다. 워싱턴의 주요 조약 파트너였던 소련이 몇 년 전에 붕괴하지 않았더라면 긍정적인 결과가 나올 가능성이 더 높았을 것이다. 하지만 이제 결정권은 미국에 있다. 북한이 서울을 향해 수천 발의 포탄을 발사한 상황에서 군사적 대응은 배제되었다. 그렇다고 해서 어떤 형태의 강경 대응도 배제된 것으로 보였다.
미 국무부는 1995년에 열릴 핵확산금지조약(NPT) 검토회의를 우려했다. 이 회의에서는 NPT의 영구화 여부를 표결할 예정이었다. 만약 북한이 회의 전에 조약 이행 약속을 파기한다면, 표결 결과가 불투명해질 수 있었다. 이는 어려운 결정이었다. 조약을 엄격히 준수하는 것이 오히려 영구화 지위를 훼손할 위험이 있었기 때문이다.
1994년 협정으로 가는 길
북한이 핵무기 조약에서 탈퇴하기 바로 하루 전, 워싱턴은 평양을 설득하여 90일 탈퇴 카운트다운을 중단시키고 제네바에서 협상을 시작하게 했습니다. 조약에 잔류하기 위해 북한은 현대적인 원자로 기술을 원했습니다. 미국은 논의에 열려 있었습니다. 1993년 7월 공동 성명에서는 소형 흑연 감속 원자로(용량 5메가와트, 발전기 연결 없음)와 향후 건설될 더 큰 규모의 원자로들을 미국이 설계한 "경감속수형 원자로"로 교체하는 것이 "바람직하다"는 점을 인정했습니다. 워싱턴에게 북한의 소형 원자로는 사실상 플루토늄 생산 원자로였으며, 핵무기 제조에 필요한 핵분열성 물질을 가장 빠르게 생산하는 수단이었습니다. 백악관은 이 원자로를 폐쇄하고 플루토늄이 포함된 사용후 핵연료를 북한에서 반출하기를 원했습니다.
1994년 6월, 클린턴 대통령과 그의 참모들이 차기 정책을 논의하던 중, 지미 카터 전 대통령은 평양에서 CNN에 출연해 김일성 북한 국무위원장과 맺은 비공개 합의를 발표했습니다. 이 합의에 따라 미국은 북한에 미국산 경수로(LWR) 2기를 공급하는 대신 북한이 핵확산금지조약(NPT)을 준수하고 플루토늄 생산을 위한 원자력 발전소를 폐쇄하기로 했습니다. 백악관 참모들은 카터의 오만함에 충격과 분노를 금치 못했지만, 앨 고어 부통령은 이 "불편한 상황을 이익이 되는 상황으로 바꾸자"고 제안했고, 이것이 계획으로 채택되었습니다. 합의된 기본 틀은 1994년 10월에 최종 확정되었습니다.
클린턴 행정부의 1994년 11월 중간선거 전망이 불투명했던 만큼 국내 정책은 결코 사소한 문제가 아니었다. 뉴욕 타임스에 기고한 데이비드 생어는 "제네바 협정은 대통령에게 중간선거를 불과 몇 주 앞두고 주요 외교 정책적 성공을 거둘 기회를 제공했다"고 썼다.
실패할 운명이다
미국 법은 IAEA 안전조치를 위반하는 국가에 원자로를 수출하는 것을 금지했기 때문에 한국, 일본이 참여하는 우회 방안이 마련되었습니다. 이 방안의 조건은 북한에 지나치게 유리했을 뿐만 아니라 기술적으로도 결함이 있었습니다. 북한은 핵확산금지조약(NPT)에 잔류하고 자국의 원자로와 핵연료 재처리 시설(운영 중인 소규모 "연구용" 원자로 1기, 건설 중인 50메가와트급 발전소 1기, 그리고 계획 중인 더 큰 규모의 발전소 1기)을 폐쇄하는 대가로, 각각 1000메가와트급 용량의 미국산 원자로 2기를 수십억 달러에 도입받기로 했습니다. 하지만 미국산 원자로가 북한의 소규모 전력망에서 안전하게 가동하기에는 너무 크다는 사실은 외교관들에게 간과된 것으로 보입니다.
제안된 경수로 플루토늄 원자로의 용량은 북한의 기존 프로젝트보다 훨씬 컸습니다. 이는 북한의 핵폭탄 제조 물질 접근을 차단한다는 목표를 고려할 때 납득하기 어려운 부분이었습니다. 미 국무부는 이러한 원자로에서 생산되는 플루토늄이 "핵확산 방지" 기능을 갖추고 있어 핵폭탄 제조에 적합하지 않다고 주장하며 이를 뒷받침했습니다. 즉, 플루토늄 동위원소가 첨가된 이 원자로에서 생산되는 플루토늄은 본질적으로 핵폭탄 제조에 부적합하다는 것입니다. 하지만 이는 사실이 아닙니다. 미 국무부는 에너지부 산하 무기 연구소의 자료를 통해 충분히 사실을 확인할 수 있었을 것입니다. 그럼에도 불구하고 이는 국무부가 내세우기 쉬운 명분으로 작용했습니다.
북한은 국제원자력기구(IAEA)의 두 곳의 핵폐기물 저장시설 접근을 계속해서 거부했다. 워싱턴은 북한이 IAEA 이사회의 조치를 받지 않도록 하기 위해, 첫 번째 원자로에 주요 핵연료가 설치될 때까지 사찰을 수년간 연기하는 데 합의했다. 한국과 일본은 원자력 발전소 건설을 시작했지만, 북한이 협조할 기미는 보이지 않았다.
사실, 휘트의 이야기는 바로 이 순간부터 시작됩니다.
민주당은 2000년 대선에서 패배했고, 조지 W. 부시 행정부는 북한과의 관계를 주도하게 되었습니다. 부시 행정부는 1994년 합의에서 규정했던 석유 공급을 중단함으로써 사실상 기존 합의를 파기했습니다. 이것이 북한이 무기 개발을 위해 비밀리에 우라늄 농축 기술을 개발하고 있다는 사실이 밝혀진 데 대한 부시 행정부의 반응이었는지, 아니면 휘트가 주장하는 것처럼 순전히 북한에 대한 적대감에서 비롯된 것인지는 중요하지 않습니다. 개정된 합의는 너무 많은 내부 모순에 얽매여 존속할 수 없었습니다.
2003년 북한은 핵확산금지조약(NPT)에서 탈퇴했다. 북한은 단 하루 전에 통보하면서 이미 89일 전에 통보했으므로 조약에서 요구하는 90일 사전 통보 요건을 준수했다고 주장했다.
휘트의 의견에 따르면, 합의된 기본 틀을 북한의 핵무기 억제 문제에 대한 향후 대북 관계의 만족스러운 모델로 보기는 어렵습니다. 소위 평화적 핵 기술이 핵무기 개발을 염두에 두고 있는 국가들을 진정시키는 효과적인 수단이라는 생각은 '평화를 위한 원자력' 프로그램과 함께 사라졌어야 했습니다. 이러한 생각은 시대착오적이고 지속 불가능합니다.
정보